政府转移职能和购买服务提升了社会组织的服务质量吗？——以中国科技社团为例

作者介绍游玎怡，中国科学院大学公共政策与管理学院博士研究生、香港城市大学公共政策学系博士研究生。李芝兰，香港城市大学公共政策学系教授，博士生导师。王海燕，中国科学院大学公共政策与管理学院教授，博士生导师。摘 要

政府职能转移和购买公共服务，是社会领域改革的重要举措；但对于改革是否真正提升了社会组织的公共服务质量存在不同评估。本文通过对 175 家科技社团的问卷调查，建立结构方程模型，检验并比较两类改革的影响路径和效果。研究发现，通过“资源效应”和“解释效应”，改革在总体上提升了公共服务的供给质量，且购买服务的效果更好。但改革同时出现“内卷化效应”，政府对社会组织 的管制有加强的现象，对服务质量产生不利影响。改革中“制度不足”与“管制过度”并存的问题突出。本文提出，应当以政府购买公共服务为抓手，在实践中继续明晰政府职能边界，注重配套制度，避免在改革中“单刀突进”。同时，建立社会组织参与公共服务的“负面清单”制度，提升社会组织能动性。

一、引言

鼓励社会组织增加非基本公共服务供给，是深化“放管服”改革的一个重要方面。中国政府近年来通过转移职能和购买服务等方式，将部分事务性管理工作和公共服务交由社会组织承担，以达致丰富公共服务供给体系、提供更多优质公共服务的改革目标。政府转移职能是政府职能涵盖范围的调整，通常涉及将适合由社会组织承担、由于历史原因过去由政府承担了的职能重新划归社会组织。政府购买公共服务则是政府采购制度的其中一个安排，指将政府应当承担的职能，通过委托-代理的方式，交由社会组织开展具体生产工作。这两项改革措施直接丰富了公共服务供给体系，但更关键的问题是对公共服务供给质量的影响：社会组织提供的公共服务是否更优质了？

对此学术界在两个层次存在不同评估：一是改革是否提升了社会组织的公共服务质量；二是两种改革措施的比较效果。关于第一方面，主流观点从资源基础和能力建设理论出发，认为政府转移职能和购买服务使社会组织获得更加稳定的资源，有利社会组织进入公共服务领域，逐渐积累经验，从而提升组织能力和服务水平。同时渐多的分析从不同视角切入，指出其他问题：（1）从主观意愿和内生动力看，部分社会组织对于政府转移职能并不积极，主动性亦不强，更倾向于从成本-收益和组织自身利益的角度考虑问题；（2）从代理成本的角度看，政府购买服务固有的委托-代理问题使社会组织投入大量成本制造台账以应对监管要求，挤占了开展业务活动的精力；（3）基于政社关系的视角，政府可能通过制度性赋权等方式，在改革过程中反向嵌入社会组织，实施控制和干预；而社会组织为获得所需资源，也主动强化与政府的联系。以上三方面的问题，或会对社会组织的公共服务质量造成负面影响。

对于两类措施改善社会组织服务质量的比较效果，同样存在不同评估。部分学者从优化政社关系的角度指出，政府转移职能是权力的彻底释放，更有助明晰职能、重构公共服务供给体系。与一次性的购买服务相比，将职能长期划归社会组织，应较能有效减少政府对社会组织的干预、发挥社会组织专业性优势；又有利于社会组织从长期发展、打造品牌的角度安排各项工作，关注服务质量的提升。部分研究则从资源基础理论出发，认为尽管政府购买服务在改善政社关系方面的作用相对有限，但政府购买服务能为社会组织提供更加稳定、充裕的资金来源，对服务质量的提升具有重要促进作用。同时，承担政府购买服务意味与政府建立更紧密的关系，应能为社会组织的各项工作带来便利，利于提供优质公共服务。

那么，政府转移职能和购买服务究竟对社会组织的公共服务质量产生了何种影响？是提升还是降低了社会组织的公共服务质量？哪种改革措施的效果更加显著？我们认为，不同研究中产生不同评估的原因，在于政府转移职能与购买服务联动影响的因素较为复杂，难以直接观察和比较总的作用效果；而已有文献大多聚焦于资源、主观意愿、政社关系等某一方面的因素，缺少系统性的量化检验。因此，本文将以中国科技社团这一典型的社会组织为例，从多种路径入手，采取定量的研究方法，系统分析两项改革措施对社会组织公共服务质量的影响。

二、理论框架与研究假设

讨论政府转移职能和购买服务对社会组织服务质量的影响，实质是考察政策措施在特定领域的效果。本文运用公共政策学界常用的政策反馈理论，通过分析政策对行动者的多维影响来解构和考察政策效果，有助于解答当前研究因视角分散造成的争议问题。政策反馈理论源于对公共政策作用机制、路径和效果的分析，可用于研究政策对组织、政治精英、公民等不同主体在兴趣、能力、选择和行为结果等方面的影响，被认为具有良好解释力。理论指出，公共政策通过“资源效应”——投入或剥夺资源，和“解释效应”——塑造和影响主体意愿，来发挥作用。

政府转移职能或购买服务的相关案例研究亦指出，改革强化了政府对社会组织的管制，可能对社会组织的服务质量产生不利影响，需要更多检视。为此，本文在采用政策反馈理论分析框架的基础上，引入“内卷化效应”的概念，补充和拓展理论框架、增强对现实问题的解释力。借鉴何艳玲对社区自治改革内卷化的定义，本文将内卷化定义为，改革作用于具有强大惯性的原有社会形态时，虽然新的要素（如采用政府购买、转移职能的方式）已经具备，但变革指向的原有组织形态和结构机制没有根本改变，甚至加强了传统的政府管制，阻碍了改革效能的释放。即表现为固化原有制度框架、“形变质不变”、“有变化无发展”等问题。

综上，本文将从政策对组织资源的影响、对组织中关键个人意愿的影响、和对政府管制强度的影响三个方面，探讨改革的效应，并最终落脚于这些因素对社会组织服务质量的影响。

（一）资源效应 

政策的资源效应是指，政策伴随的资源投入使组织拥有更多资源去开展活动；反之，则通过减少或挤占组织资源，降低组织在特定活动中的表现。特别是对于新的、过去不被允许进入的领域，政策性资源投入的效果更加显著，能够降低受益者的参与难度和风险，使其更易获得初始优势，从而增强组织能力和产生良好表现。

政府向第三方购买服务是国际上常见的供给模式，政府承担政策设计、资金供给、监督和审计职责，而服务的实际生产职责则由非营利组织和企业承担。这一模式为社会组织创造了新的经费来源，使其得以利用政府资金开展工作，更好地发挥灵活性优势和专业化优势，提高公共服务质量。

现阶段的政府转移职能，往往也伴随着财政资金的投入。为更好地培育和发展社会组织、实现职能的有序承接，采用“以奖代补”的方式，给予承担相关服务职能的社会组织一定经费扶持。张思光对科技社团承接政府职能的研究显示，改革具有明显的资金效应，使科技社团可以调动更多经费用于公共服务的生产和供给，更可能提供优质的公共服务。

可见，资金引导已经成为政府鼓励社会组织参与公共服务的重要方式，也是政策所伴随的“资源”的具体体现。基于这些讨论，本文提出如下假设：

H1a：政府转移职能的力度越大，社会组织获得的经费支持就越多，对其公共服务质量的正向影响也越大。H1b：政府购买服务的力度越大，社会组织获得的经费支持就越多，对其公共服务质量的正向影响也越大。 

考虑到承担政府购买服务的经费支持更加直接和明确；而承担转移职能则需要申请相关奖励，且奖励金额不一定能足额补偿服务支出。本研究进一步假设，H1c：与政府转移职能相比，政府购买服务的经费支持更多，从而具有更强的正向资源效应。

（二）解释效应 

除直接改变资源状况外，政策还是一种重要的“游戏规则”，具有解释效应。解释效应是指，政策通过影响组织、政治精英、和公民对环境的感知，树立其关于有害或有益的判断，进而影响其选择、行为和表现。其中，政策对组织的解释效应，首先体现为对组织中个体意愿的改变。在充满不确定性的复杂社会系统中，政策关注的问题，更容易被视为具有良好前景的“焦点事件”，从而引起注意和重视、促进自发的参与。即公共政策能够通过改变行动者的意愿，来影响其决策行为、产生政策效果。

从政策对行动者意愿的影响看，随着政府转移职能和购买公共服务的改革力度不断提高，社会组织工作者感受到国家的重视，更加清晰组织在公共服务中的责任和作用，表现出追随国家战略的倾向。随着政府与社会组织通过授权、委托等方式相互协作，政策精神被不断内化为组织中个体的认知，深化行动者对参与公共服务的理解和重视。张思光对科技社 团负责人的调查显示，促进科技社团有序承接政府转移职能的政策出台后，71%的社团对承接政府职能、参与公共服务的态度积极，重视对工作的投入和实施。

从个体意愿对组织行为和绩效的影响看，参与意愿的增强，将对社会组织的工作决策与投入产生积极影响，进而提升组织的公共服务质量。与组织中的其他个体相比，领导层意愿对组织行为和绩效的影响更大。当组织中领导的意愿增强时，可以通过战略规划、组织管理、文化培育、资源分配等多种方式，促进意愿向行为转化、提升组织表现。游玎怡等对科技社团绩效的定性比较分析显示，领导层的充分认知和高度重视，是提供高质量公共服务的核心条件。

综合以上两个方面，本文选择社会组织的领导层意愿，作为考察解释效应的中介变量，并假设：H2a：政府转移职能的力度越大，社会组织领导层参与公共服务的意愿就越强，对其公共服务质量的正向影响也越大。H2b：政府购买服务的力度越大，社会组织领导层参与公共服务的意愿就越强，对其公共服务质量的正向影响也越大。

根据政策反馈理论的观点，当政策路径越清晰、越容易观察到潜在收益时，就越容易集中行动者的注意力，政策的解释效应就越强。作为改革的两种方式，政府转移职能和购买服务的持续性和稳定性存在差异、可能带来不同的心理预期。政府购买服务以合同方式进行，具有一次性的“项目”特征；转移职能则是对职能的永久退出和彻底转让。一般认为，以“项目” 方式开展的活动，受项目期限影响，不确定性较高，不利于形成对未来发展的心理预期；而长期、稳定、可持续的工作，更容易提升社会组织领导层的参与意愿。因此，本文假设，H2c：与政府购买服务相比，政府转移职能更有助于提升社会组织领导层的参与意愿，从而具有更强的正向解释效应。

（三）内卷化效应 

“内卷化”的概念起源于对文化模式和农业发展的观察，指达到某种形态后，无法上升至更高阶形态，转而在内部不断复杂化。中国社会学界广泛借鉴和运用了这一概念，并在不同情境下赋予其新的含义。其中，改革的内卷化是指改革倾向于使用精细化、复杂化的手段，在既定框架下对原有形态进行微调与修正，缺乏根本性变革、甚至反而强化了原有形态。杨书胜运用内卷化理论分析了我国公共服务领域的改革进程，认为政府通过购买服务中的资源分配权，实施对社会组织的控制，使社会组织更加依附于政府，主动或被动地卷入政府的行政运行逻辑。同时，社会组织为应对政府契约，会开展更多形象工程，将更多时间和精力投入“编故事、造声势”。如此，虽然社会组织提供公共服务的数量有所增长，但服务效果大打折扣。这一论述包含两层信息：一是购买服务强化了政府对社会组织的管制；二是这种管制对社会组织的公共服务质量造成负面影响。这两个层次的问题，常被关于政府购买服务和转移职能的研究讨论。

对政府购买养老服务的分析发现，大部分社会组织倾向于迎合政府，对政府不合理的要求采取妥协态度，导致所提供的服务与现实需求间存在差距。罗艳通过对信息化居家养老服务项目的案例研究指出，尽管政府在改革中表现出对社会组织的吸纳和包容，但仍有着强烈的“行政化与权力化的本能和意图”，保持着“权威对秩序的管控”，影响了改革的目标实现和社会公共服务水平的提高。

类似地，在政府转移职能中，由于社会组织的“预期从属行为”，政策的实施可能强化组织对行政权力的依赖、阻碍社会组织本身的功能发展，不仅不能培育社会组织，反而容易造成公共服务领域的治理失败。陈建国对科技社团承接政府转移职能的研究显示，政府机构在大力推动改革的同时，不希望失去对职能的控制能力；而过度管制会带来不公平竞争并增加内耗，可能降低科技社团承接政府转移职能的效果。因此，本文假设：H3a：政府转移职能的力度越大，社会组织受到的政府管制就越多，对其公共服务质量的负向影响也越大。H3b：政府购买服务的力度越大，社会组织受到的政府管制就越多，对其公共服务质量的负向影响也越大。

通过政策目标分析，石亚军认为，政府转移职能是“去位革命”，政府购买服务则是“换位改良”。与购买服务相比，转移职能更有利于约束行政权力、形成新的社会自治空间。汪大海也指出，在政府购买服务中，政府拥有更多话语权，可以通过目标设定、结果审查、合同约束等方式，对社会组织实施管制；而转移职能后，政府仅承担监督责任，社会组织可以在法律授权的范围内，自选方向、自定目标、自行提供服务，拥有更多自主空间。可见，从改革的初衷和形式看，政府转移职能更加彻底，理应更少出现内卷化效应。即H3c：与政府购买服务相比，政府转移职能受到更少政府管制，从而具有更弱的负向内卷化效应。

综上，提出如图 1 所示的理论模型。

三、研究设计

（一）案例选择 

本文选择中国科协所属全国学会作为实证研究的案例，主要是出于对案例的解释力、重要性与代表性，以及数据可比性方面的考虑。

解释力方面，在当前阶段的改革中，政府购买公共服务已经得到较好的实践，而长期、彻底的职能转移的规模还相对较小、涉及的社会组织也较少，难以满足定量研究的需要。中国科协所属学会则走在了改革前列，率先开展承接政府转移职能的试点工作。截至 2017 年，已有 68 个全国学会承担了 86 项原来由部委承担的科技领域的公共服务与管理职能，实现了承接政府转移职能的常态化运行，具备展开实证研究的条件。

重要性与代表性方面，在中国公共服务的社会供给中，起源于体制内的社会组织占有重要位置。理清政策对这类组织的作用逻辑，对于更好地促进公共服务供给侧改革具有重要意义。科技社团正是这类组织的典型代表：一方面，在官方文件中，他们被认为具有非政府、非营利、自主性、自愿性等社会组织典型特征；另一方面，他们大多在组织机构、人员关系、经费来源等方面与政府有着密切联系，同时受到政府的支持和管制。这种代表性，正是国家选择在科技社团中开展承接政府转移职能试点的原因，也奠定了科技社团实践和经验的研究价值与可推广性。

数据可比性方面，社会组织的领域和所处地域相当广泛，在组织级别、成员身份、发展程度、服务内容等方面有很大差异，而这些差异均可能对公共服务水平产生影响。以科技社团为例，能够较好地排除这些干扰因素，增强数据的可比性，聚焦政府转移职能和购买服务，及其资源效应、解释效应和副效应。

（二）数据来源 

为加深对案例的理解，更好地探索、检验和解释政府对科技社团公共服务质量的影响，本研究采用多种方式获取数据。

第一，问卷数据。在 2018 年 6-7 月，向中国科协所属的全部 210 家全国学会的领导层发放问卷 307 份，共回收到来自175个不同科技社团的有效问卷（有效问卷率为57.00%）。有效问卷的填写者中，52.57%为社团高层领导，43.43%为社团中层领导，且超过98%的受访者有 2 年以上工作经历，对社团情况的了解较为全面和充分，保证了问卷的填写质量。同时，有效问卷中理、工、农、医、交叉五大学科社团的比例，与样本总体的分布大致相当，问卷的代表性良好。 

第二，第三方数据。（1）中国科协公开发布的《中国科学技术协会学会协会研究会统计年鉴 2018》（以下简称“年鉴”），包含科技社团类别、人员规模等信息；（2）2017 年中国科协要求全国学会填报的年检统计信息（以下简称“年检”），包含科技社团承接政府转移职能的项目数量、政府补助收入、年度总收入等数据项；（3）中国科协发布的“2018年服务国家社会治理品牌建设项目”（以下简称“品牌项目”）；（4）在中国政府采购网上，以“学会”、“协会”、“研究会”为核心词，检索 2014-2018 年间发布的采购公告，筛选出与科技社团相关的条目，用于测量承担政府购买的规模。 

第三，质性数据。综合运用文献调研、参与观察和半结构化访谈等方法，了解科技社团与政府的关系、政府改革对科技社团的影响、参与公共服务供给的基本情况、服务动机、主要障碍因素等，用于对实证结果的讨论。

（三）变量测量 

1.因变量 

本文以社会组织的公共服务质量为因变量，综合采用自我评估和第三方评估的方法进行打分。自我评估方面，根据 Boyne 等的观点，与其他组织所提供服务的比较质量，是经理人有能力填报的、评价公共服务水平的重要测量信息。而 TD’Aunno 等则用感知到的客户满意度，对医疗服务质量进行打分。基于以上观点，本文因变量的自我评估，由科技社团领导层从两个方面按 1-5 打分：一是与过去政府提供的同类型公共服务相比较，科技社团所提供服务的质量（3分表示质量相同，得分越高则相对质量越好）；二是转移职能/购买服务的政府部门和接受服务的科技工作者，对科技社团服务的评价和反馈（3分表示无反馈或正负面反馈基本相当，1-2分为负面反馈较多，4-5分为正面反馈较多）。

第三方评估方面，中国科协以“发挥示范引领作用、打造科技社团公共服务品牌”为目标，在 2018 年发布了“服务国家社会治理品牌建设项目”，涵盖技术标准、科技奖励、科技评价等不同类别的公共服务，共有涉及 57 家全国学会的 78 项公共服务入选。本文认为，评选结果能够较好反映科技社团的公共服务水平，因为：第一，科技社团是中国科协的团体会员，科协对社团的业务情况有较为全面的观察；第二，中国科协与广大科技工作者，即社团公共服务的主要受众，联系密切，了解科技工作者对公共服务的需求和意见。因此，由科协组织专家评选出的品牌项目，可视为质量较好的公共服务项目。本文以各个科技社团入选品牌项目的公共服务项目数，作为第三方评估的服务质量打分。得分最高的社团为3分，表示学会共有 3 项服务入选品牌项目；最低为0分，表示学会没有入选。 

三项测量指标的Cronbach’sα系数为 0.739，科技社团领导层的自评估结果，与中国科协选出的品牌项目具有较高的一致性。

2.自变量 

本文关注政府在社会领域改革的两大措施，以政府转移职能和购买服务的改革力度作为研究的自变量。改革力度是指改革分量的大小、改革步伐的快慢。石亚军在分析政府职能转变时所讨论的“全国范围内改革力度不平衡”，正是针对放权规模、改革推进速度方面的差异。

因此，本研究以政府放权的规模为自变量的第一个测量维度。抽取科技社团年检中“行政机构授权的事项”的数量，测量科技社团承担政府转移职能的规模；抓取中国政府采购网上发布的，以全国学会为供应商的政府购买条目，以购买数量测量科技社团承担政府购买服务的规模。

以科技社团承担政府转移职能和购买服务数量的变化情况为第二个测量维度。将科技社团所开展科技类公共服务的清单，和本文对“政府转移职能”和“政府购买公共服务”的定义一同放入问卷的说明部分，以消除对问卷理解的偏差。由受访者分别对组织近五年来“承担的政府转移职能数量显著增加”和“承担的政府购买服务数量显著增加”两个题项，根据对描述的认同度，按 1-5 打分。

政府转移职能和政府购买公共服务的Cronbach’sα系数分别为0.729和0.721，信度检验结果良好。

3.中介变量 

本研究共包含经费支持、科技社团领导层参与公共服务的意愿、和政府干预三个中介变量。其中，经费支持从两个维度进行测量。第一，由受访者对题项“通过承担政府转移职能或购买服务，政府或上级单位对本学会的经费支持显著增加”的认可而程度，按 1-5 打分；第二，取年检数据中“政府补助收入”的自然对数，作为对来自政府的经费规模的客观衡量。两个测量指标具有很好的内部一致性（Cronbach’sα=0.834），问卷数据和年检数据间能够相互验证并互为补充。

参与意愿方面，Ajzen指出，个体的意愿只能在特定情景下，采用问卷等方式，由目标人群进行自我报告。因此，本研究中，由科技社团领导层对其参与公共服务的意愿，按 1-5 进行自我评价。 

政府管制方面，综合才国伟等和张峰等的做法，由科技社团领导层对政府管制的强度，按 1-5 打分。1为从不受到政府管制，5为高层管理的几乎所有时间均用于处理政府管制要求。

4.控制变量 

已有研究认为，社会组织的类型、规模、人才和经费状况等因素，均会对社会组织的运行状况和公共服务水平产生影响。结合科技社团的特征和实际情况，参考已有研究中对影响科技社团参与公共服务因素的分析和测量方式，确定和测量以下控制变量：科技社团所属学科类别。按照中国科协公布的分类名单，以理学为参照组，将工、农、医、交叉设定为 4 个哑变量。

组织规模。取年鉴中学会个人会员数量（千人）的自然对数。 

人才资源。由科技社团领导层对学会的专家资源数量、专家对学会工作的配合度、和学会专职工作人员能力三个测量题项分别按 1-5 打分。（Cronbach’sα=0.782）

整体财务状况。包括一个客观测量指标：年检中学会年度总收入（千元）的自然对数；和两个判断学会经费充裕度的问卷题项：收支平衡情况以及活动决策时是否反复、重点讨论经费来源与使用。（Cronbach’sα=0.737） 

各变量的一致性均在 0.7 以上，实现了问卷数据和第三方数据间的三角验证。

（四）研究方法 

本文采用路径分析的方法建立结构方程模型。理论模型中，政府改革通过资源效应、解释效应和内卷化效应三种方式，对社会组织的公共服务质量产生影响，存在三个平行的中介变量。路径分析方法可以同时呈现多个中介变量、对多层次的因果关系问题进行解释，与本文研究问题相匹配。 

在路径分析模型中，各条路径的影响总和，为自变量对因变量的总因果效应。

四、实证结果

（一）描述性统计

表 1 汇报了自变量、中介变量、因变量与主要控制变量的描述性统计信息和相关系数矩阵。其中，对于包含 2 个及以上测量变量的潜变量，对角线上的数字为开方后的平均提取方差值（AVE）。

对角线上的数字较大（均大于0.707，即AVE值均大于 0.5），且大于其所在行列的非对角线上的数字，表明测量模型具有良好的构建效度。同时，不同变量间的相关系数均小于0.75，可以初步判断自变量之间不存在多重共线性问题。

近年来，政府转移职能和购买服务的力度，都出现不同程度的增长，其中购买服务的变化更加明显、科技社团承担的数量也更多。在 175 份有效问卷中，有 42 位受访者认为所在科技社团承接的政府转移职能数量没有变化，而只有 9 位受访者认为承担的政府购买服务数量没有变化。科技社团年检和政府采购网的数据则显示，有 44 家学会承担了政府授权事项，66 家学会承担了政府购买服务；尚有 87 家学会未承担相关工作。这表明，购买服务依然是政府职能转变的主要方面，但在科技领域，转移职能已经取得一定进展。 

总体而言，科技社团的领导层对社团的服务质量给出较为正面的评价。关于服务比较质量的题项平均得分3.78，有8位受访者认为科技社团提供的公共服务质量低于政府提供的，59位认为质量相仿，另外108位认为社团提供的服务质量更好。关于利益相关者反馈信息的题项平均分为3.53，有18位受访者表示收到的负面反馈较多，91位表示受到更多表扬和好评。其中，负面反馈主要包括技术水平评价的认可度不高、科技奖励的评价方式和过程不透明、服务受益人群窄、服务意识不强、忽视普通会员或青年学者的需求等。这表明，科技社团的参与提高了科技类公共服务的质量、改善了以往以政府为单一主体的公共服务供给体系。但同时，要真正满足科技工作者需求、实现改革目标，还需更多努力。

（二）路径分析结果 

建立结构方程模型，对文中提出的假设进行检验。政府转移职能和购买服务对社会组织提供公共服务质量的影响路径和程度如图 2 所示；各类效应的大小如表 2 所示。

模型适配度良好（RMSEA=0.049，GFI=0.901，IFI= 0.948，CFI=0.945， χ2/df=1.425），表明模型能够反映科技社团公共服务质量存在差异的原因，特别是政府转移职能和购买服务对服务质量的影响。假设H1a，H1b，H2a，H2b，H3a，H3b被证实：两种改革方式，均具有正的资源效应、正的解释效应和负的内卷化效应。即（1）科技社团通过承接政府转移职能或购买服务，获得了更多经费，并提升了公共服务质量；（2）改革措施能够通过增强科技社团领导层对公共服务的参与意愿， 提高科技社团的公共服务质量；（3）在转移职能和购买服务的过程中，政府确实更多地参与到科技社团的日常事务中并实施管制，且这种管制对科技社团的服务质量造成不利影响。

对回归路径中估计参数的比较显示，政府购买服务伴随的经费支持大于政府转移职能的；两种改革方式对领导层意愿和政府管制程度的影响则不存在显著性差异。因此，假设H1c被证实，假设H2c，H3c则不被支持：（4）承担政府购买服务比转移职能的资源效应更强，而解释效应和内卷化效应基本相当。

同时，在两种政府改革中，正向的资源效应与解释效应之和，均超过了负向的内卷化效应，表现为正的总效应。即（5）政府转移职能和购买服务均对科技社团的公共服务供给产生有利影响，在总体上提升了服务质量。

此外，控制变量方面，学科类别未通过检验，表明在排除其他因素后，理、工、农、医、交叉等不同领域的科技社团，所提供公共服务的质量没有显著差异。人才资源在 p=0.01 的水平下通过检验，组织规模和整体财务状况在 p=0.1 的水平下通过检验，均会对科技社团的公共服务服务质量产生影响。

五、讨论

实证结果显示，政府转移职能和购买服务均有助于提升社会组织的公共服务质量，但作用的大小存在差异。本节结合已有文献、参与观察和访谈资料，对结果进行讨论，探寻提升正向效应、降低负向效应的可能途径。 

（一）资源效应 

定量分析的结果显示，无论是政府购买服务还是转移职能，资源效应均是提升社会组织公共服务质量最重要的方面。以往基于政策反馈理论的研究，较多聚焦资源效应的前半程：政策所伴随的资源增加或挤出。从这个角度看，政府购买公共服务为社会组织带来了更充裕的资金支持，而政府转移职能并不必然 伴随财政转移支付、资源效应相对有限。但资金支持的差异，恰好是两种改革方式的一个重要区别，且改革的目标之一正是减少政府支出。因此，本节将重点关注资源效应的后半程，探讨如何提高政策性资源投入的使用效率、增强单位资源对高质量服务的贡献。 

针对这一问题，研究者担忧，由于社会组织力量薄弱，政府购买的常常不只是“服务”，还需支付组织的人员薪水和日常活动费用，造成“公共资源浪费、公共服务劣质低效”。即政策性资源投入的滥用，阻碍了服务质量提升。然而，与研究者对“以钱养人”的担忧相反，许多科技社团的领导反而在访谈中抱怨经费使用的灵活性不足。他们认为，人工费用是提供服务最重要的支出，但政府购买的款项或项目经费不能用于发放员工工资。组织无法雇佣更多高水平人才，就难以提供更多、更好的公共服务。研究者与实践者的观点冲突，透露出政府经费使用中的矛盾：一方面，为规范财政支出、避免公共资源浪费，需要严格限制“人头费”；另一方面，公共服务的性质决定了人工费用占很大比例。因此，要进一步提升改革的资源效应，就必须平衡好矛盾的两端，在实现“以钱养事”的改革初衷、提高财政经费的使用效率的同时，避免过度限制带来的错配和低效。

（二）解释效应 

政策反馈理论特别强调了政策的解释效应，将对主体意愿的影响，视为公共政策发挥作用的重要路径。本文证实了主体意愿对行为和绩效的重要影响，但同时发现政策对意愿的提升作用还显得不足。从中介变量对公共服务质量的影响看，领导层意愿与经费投入的作用相差无几（C.R.=-0.139）；但与资源效应相比，政府改革的解释效应较低：改革对社会组织参与意愿的提升作用较小。特别是假设H2c未通过检验，暗示着在政府转移职能中，存在某种障碍因素，抵消了转移职能长期、稳定的优势，阻碍着参与意愿的提升。 

访谈发现，在政府转移职能和购买服务中，有两项共性因素和一项个性因素阻碍了参与意愿的提升。共性因素方面，一是出于对自身能力的担忧。部分科技社团缺乏独立动员社会资源和开展活动的能力，对于在没有政府“旗号”的情况下提供公共服务的信心不足。即使在政府转移职能与购买服务的有利政策下，依然不愿进入公共服务领域。二是对政府的依赖和追随心理普遍存在。科技社团领导层倾向于将由政府负责的事情视为“重要的事情”，而政府退出的则是“不重要的”。在这一行为逻辑下，对于许多政府不再提供的服务，科技社团也缺乏参与意愿。

对承接政府转移职能而言，削弱参与意愿的还有一个重要的特殊原因：改革的整体性、协调性不足，服务效果受限、难以获得认可，进而削弱了社会组织的参与意愿。在政府购买服务中，服务的基本性质不变，在整个科技创新治理体系中的位置也未发生改变，改革后的运行难度较低；而在政府转移职能中，服务性质发生改变，新的配套措施却尚未出台，容易造成职能的“空转”。政府通过“单刀突进”式的改革，将职能释放出来，允许或授权科技社团参与服务供给，却没有建立起新的服务与现行治理体系间的协同关系。例如，工程技术领域职业资格认定是科技社团承接政府转移职能的试点工作之一，但由于人社部的退出，认定结果不再受到法律承认，无法享受养老、医疗等方面的待遇，认定的效力被悬空、受欢迎程度下降，进而挫伤了社团的工作积极性。再如，自 2017 年科技部废止《科技成果鉴定办法》后，科技社团承担了大量科技成果评估职能。但由于缺少法律和政策的规范、评估结果也未被纳入申请各类项目、奖励或头衔时的考核体系，潜在申请者和许多科技社团自身开始对评估的作用和意义持怀疑、观望的态度。类似的，许多原部委科技奖励已经在十年前转移至科技社团，但对于奖励是否依然属于“省部级奖励”，至今没有明确规定；新的，如“全国一级学会奖励”的概念也没有进入官方话语体系。

这表明，除政策反馈理论强调的政策自身因素外，政策解释效应的大小，还取决于其他配套制度。即受复杂社会系统中各项制度间协调性和整体性的影响，反映出主体对政策及制度环境的综合判断。因此，完善制度建设，对于激发社会组织能动性、减轻资源依赖性、提升服务质量具有重要意义。应当加快法律和制度建设，以指导意见或配套措施的方式，使转移后的职能尽快融入原有制度体系，避免职能“空转”。通过与社会运行中的各项安排相互协同，更好地发挥公共服务的作用，从而提升参与者的积极性和服务提供者的意愿，增强改革的解释效应。

（三）内卷化效应 

实证结果显示，无论是转移职能还是购买服务，都面临着改革内卷化的问题。政府通过转移职能和购买服务，强化了对社会组织的管理和制约，且这种管制对公共服务质量造成不利影响。假设H3c未通过检验，表明政府管制的强度在两种改革过程中几乎不存在差异，政府转移职能并未真正促进改革向更深层次、更高阶形态发展，未能有效改善政府过度管制的局面。 

访谈发现，政府对科技社团的过度管制主要体现在三个方面。一是对具体工作的直接介入和干涉。例如，工程教育专业认证作为政府购买的服务，在表面上由科技社团作为第三方组织，独立开展评价工作。但政府经常以行政方式指挥科技社团的工作，甚至直接对认证结果提出要求。二是制度空白普遍存在，扩大了政府的决定权，使其可以通过隐蔽方式，引导社会组织“自发”遵从政府意愿。例如，团体标准制定作为转移职能的一部分，已经完全交由社会组织承担，但却缺乏关于标准效力、标准监管的法律制度，社会组织需要主动寻求政府的“指导”，以获得所制定标准的合法地位。三是对社会组织整体运行的控制和干预。例如，对所提供服务不符合政府预期的组织，可能通过派官员谈话、干预组织内部选举等方式，向社会组织施压。

上述管制方式中，第一种对具体工作的直接干预，常见于政府购买服务。若社会组织不能满足政府的要求，政府作为委托方，可以选择购买其他组织的服务。第二种和第三种则更常见于转移职能。即尽管政府迫于改革的要求划定了转移职能，但在实践中，依然保持着行政主导的思维惯性，并采用更加隐蔽的方式、软硬兼施地促使社会组织按政府意愿行事。这种管制， 阻碍了社团专业性优势和第三方作用的发挥，表现为对社会组织公共服务水平的不利影响。

可见，单纯增加购买服务规模或转移职能数量，并不能达致理顺政社关系、提供更多优质公共服务的目标。若仅仅为完成改革的考核指标而改革、运动式地开展工作，容易造成空有政府职能转变的名头、却转而采用更加隐蔽的方式干预社会组织事务的局面，使改革误入歧途。因此，要克服内卷化阻力、优化政府职能和公共服务供给体系，就必须从思想和行动两个方面 深化“放管服”改革，给予社会组织更多自主空间、减少不必要管制，真正推动具有强大惯性的社会形态和组织间关系发生转变。

六、研究结论与政策启示

综合以上实证分析和讨论，提出以下四点主要结论和政策启示。 

第一，政府转移职能和购买服务均对提升社会组织的公共服务质量产生积极影响。其中，政府购买服务依然是现阶段提升公共服务质量更为重要和有效的方面。与政府转移职能相比，购买服务的资源效应和解释效应都更强，对提升社会组织公共服务质量的贡献更大。因此，要实现政府的瘦身和公共服务水平的提高，政府购买公共服务是更加行之有效的方式。同时，购买服务为促进政府职能转变和社会组织参与公共服务提供了良好的机会和平台，应在不断积累实践经验的过程中，逐渐清晰化政府的职能边界、提升社会组织的服务能力，有序推进社会领域改革，形成错落有致的公共服务供给体系。 

第二，社会组织参与公共服务供给的制度不足与管制过度同时存在。制度不足主要体现在政府职能转移中的“单刀突进”，仅通过单一规定将职能转移出去，而未形成相配套的监管和服务体系，使转移出去的工作被悬空于社会现行制度体系之外，难以发挥应有作用，也降低了政策的解释效应。管制过度则体现在政府对社会组织的干预，过多介入具体工作、外行指挥内行，导致了改革的内卷化，对公共服务质量造成不利影响。因此，分清什么该管、什么不该管，做好制度建设、形成制度间协调而系统的关系、按照制度行事，是政府改革的核心要义。

第三，要将提升社会组织的参与意识，置于与投入资源同等重要、甚至更为重要的位置。当前政府改革对提升社会组织参与意愿的作用还未得到充分挖掘，没有充分调动社会组织的积极性和能动性。为改善这一状况，一方面，政府要处理好当前改革中存在的问题，增强社会组织参与公共服务的信心；另一方面，社会组织也要深刻理解提供公共服务与追求组织宗旨、实现组织发展间的关系，认识到参与服务的社会价值，提高服务意识和服务能力，主动做好服务工作。 

第四，为更好地调动社会组织积极性、释放社会组织活力、提升公共服务质量，可尝试将“负面清单”制度引入对社会组织的管理。负面清单模式下，社会组织的工作不再依赖行政授权，可以在未被法律禁止的范围内开展更多尝试，能有效减少开拓新职能、提供新服务的准入风险，避免在法律空白领域中政府管制的不确定性。既有利于形成对政府权力的有效约束、避免过度干预；也有助于逐步转变社会组织“政府不做的事就是不重要的事”的思维方式，使其从更加独立、自主、专业的角度考虑问题，发挥主观能动性。

文章来源：《中国行政管理》2020年 第7期

本期编辑：豌豆

校审：蔡龚涛、张璐璐、苏芮

邢羿飞、王文婕、马韶君

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